在過(guò)去四年，從生產(chǎn)床墊彈簧到金屬衣架的各種美國(guó)工業(yè)都在尋求聯(lián)邦保護(hù)，以免受中國(guó)商品涌入美國(guó)的打擊。不過(guò)只有一個(gè)行業(yè)得到了保護(hù)──那就是紡織業(yè)。 想知道為什么？那就看看赫伯特•胡佛大樓(Herbert C. Hoover Building)三層里面有什么名堂吧。這座石頭建筑離白宮不遠(yuǎn)，是紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)(Committee for the Implementation of Textile Agreements，簡(jiǎn)稱CITA)的總部。 這個(gè)不起眼的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)過(guò)去曾對(duì)一系列中國(guó)商品設(shè)置了貿(mào)易壁壘，商品種類從襯衫、睡袍到人造纖維內(nèi)衣無(wú)所不包。在許多方面──從對(duì)人民幣匯率的控制到盜版問(wèn)題，中國(guó)都令美國(guó)政府感到不安。但CITA是美國(guó)和中國(guó)這個(gè)新對(duì)手直接交鋒的突出例證。就這一點(diǎn)而論，也可以看出一個(gè)有影響力的行業(yè)游說(shuō)團(tuán)體能對(duì)外交政策施加多大影響。 美國(guó)很少有哪個(gè)行業(yè)能得到華盛頓的如此眷顧。CITA的章程賦予它單方面對(duì)紡織品進(jìn)口實(shí)施限制的權(quán)利。CITA的決定不可更改。審議過(guò)程無(wú)需向公眾透露，因?yàn)檫@關(guān)系到外交政策。直到不久之前，CITA的決定還只在聯(lián)邦公報(bào)(Federal Register)上公開(kāi)，聯(lián)邦公報(bào)是一份政府每日發(fā)布的政策備忘錄。 詹姆斯•倫納德(James C. Leonard III)是CITA的主席，曾在紡織品公司供職多年。他說(shuō)，委員會(huì)在決策的時(shí)候要考慮各方意見(jiàn)，但會(huì)允許自己有貿(mào)易保護(hù)主義的傾向。正如倫納德所說(shuō)，CITA的核心使命是“努力扶持國(guó)內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展?！? CITA的決定對(duì)美國(guó)消費(fèi)者的影響很大。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力價(jià)格低廉，中國(guó)的紡織品生產(chǎn)成本要低于美國(guó)。對(duì)中國(guó)紡織品的進(jìn)口限制將使美國(guó)的服裝公司轉(zhuǎn)向亞洲和中美洲那些新的、通常也是要價(jià)更高的供應(yīng)商，這將導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)的紡織品價(jià)格上漲。 CITA的影響力在最近幾個(gè)月有所增強(qiáng)。倫納德參與領(lǐng)導(dǎo)了美國(guó)政府與中國(guó)的紡織品貿(mào)易協(xié)議談判。這個(gè)談判正是由CITA對(duì)中國(guó)的制裁引發(fā)的。本周美中雙方在倫敦簽署協(xié)議，對(duì)中國(guó)紡織品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)制定了一系列限制條件，這個(gè)協(xié)議的有效期到2008年結(jié)束。CITA將負(fù)責(zé)協(xié)議的執(zhí)行，限制進(jìn)口是它的殺手戩。 CITA是1972年尼克松第二次競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)建立的，當(dāng)時(shí)美國(guó)的紡織業(yè)受到日本和臺(tái)灣的威脅。共和黨人尼克松正在爭(zhēng)取南方紡織業(yè)巨頭的支持，試圖讓共和黨的勢(shì)力進(jìn)入南方；而現(xiàn)在布什領(lǐng)導(dǎo)的共和黨政府則在努力利用貿(mào)易政策保護(hù)這一成果。CITA如今埋沒(méi)在商務(wù)部日益龐大的機(jī)構(gòu)中，那里的20,000人在忙于專利申請(qǐng)、為恢復(fù)蛙魚(yú)數(shù)量制定對(duì)策以及編制反映美國(guó)生活情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。 CITA這個(gè)五人小組主要負(fù)責(zé)監(jiān)督全球紡織品貿(mào)易相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況。它需要考慮配額如何執(zhí)行以及是否需要新的配額。CITA的成員來(lái)自勞工部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院以及白宮直屬機(jī)構(gòu)──美國(guó)貿(mào)易代表處(Office of the U.S. Trade Representative)。 據(jù)知情人士透露，財(cái)政部和國(guó)務(wù)院多年來(lái)一直反對(duì)實(shí)施進(jìn)口限制。而一位前CITA成員說(shuō)，20世紀(jì)90年代，一向支持自由貿(mào)易的財(cái)政部甚至以拒絕參加CITA的會(huì)議來(lái)反對(duì)后者的貿(mào)易保護(hù)主義傾向。 但商務(wù)部是CITA的領(lǐng)導(dǎo)部門。商務(wù)部的使命是扶持美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)，因而它本身帶就有同情生產(chǎn)者的傾向。商務(wù)部的CITA成員傳統(tǒng)上是由和紡織業(yè)有淵源的政壇人士擔(dān)任的，他一般也會(huì)成為CITA主席。 丹•伊肯森(Dan Ikenson)是卡托學(xué)會(huì)(Cato Institute)的貿(mào)易政策專家，這個(gè)研究中心支持自由市場(chǎng)，反對(duì)進(jìn)口限制。伊肯森將CITA的活動(dòng)比作不公正的“袋鼠法庭”。對(duì)于CITA的決定，他說(shuō)“期待客觀……就是期待奇跡。” 66歲的倫納德的正式職務(wù)是商務(wù)部主管紡織品的副助理部長(zhǎng)。有30多個(gè)分析師歸他領(lǐng)導(dǎo)；他從辦公室可以看到華盛頓紀(jì)念碑(Washington Monument)。 他從前是經(jīng)濟(jì)學(xué)家，還是北卡羅來(lái)納州紡織業(yè)巨頭Burlington Industries Inc.的貿(mào)易律師。在為Burlington工作時(shí)，他用該公司的飛機(jī)運(yùn)送商務(wù)部官員──包括屬于他目前管轄范圍的人員，去參觀Burlington在卡羅來(lái)納的工廠。他也深知進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的痛苦。2001年，Burlington申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，倫納德于是成為從Burlington失業(yè)的成千上萬(wàn)人中的一員。 他仍然穿著美國(guó)制造的西裝，雖然他新買的那件“用的是進(jìn)口布料”，他說(shuō)這話時(shí)聳了聳肩。 布什總統(tǒng)2001年就職后不久，一位商務(wù)部的官員提拔倫納德當(dāng)上CITA的主席。倫納德對(duì)這個(gè)機(jī)會(huì)興奮異常。他的叔祖父盧瑟•霍奇斯(Luther Hodges)在20世紀(jì)60年代初曾是肯尼迪總統(tǒng)的商務(wù)部部長(zhǎng)，也長(zhǎng)期從事紡織業(yè)的管理。他的肖像就掛在胡佛大樓的大廳中。 不過(guò)倫納德在紡織業(yè)──這個(gè)和貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)系在一起的行業(yè)──三十年的經(jīng)歷也讓政府部門的一些人對(duì)他既愛(ài)又恨。倫納德回憶說(shuō)，一位白宮的人事官員盤問(wèn)他是否有能力為一個(gè)支持自由貿(mào)易的總統(tǒng)工作。他的回答是，“這需要平衡，我現(xiàn)在必須從正反兩方面看問(wèn)題。” 倫納德就職的時(shí)候，人們對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂正與日俱增。尼克松時(shí)代規(guī)范全球紡織品銷售的配額制度正逐漸淡出并將在2004年底取消。中國(guó)剛剛加入世界貿(mào)易組織(World Trade Organization)，這讓中國(guó)第一次有機(jī)會(huì)享受到國(guó)際自由貿(mào)易準(zhǔn)則。 除了這些經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，美國(guó)政府，尤其是五角大樓對(duì)中國(guó)及其日益強(qiáng)大的軍事力量越來(lái)越不放心。美中關(guān)系迅速成為外交重點(diǎn)。 為避免中國(guó)商品突然涌入并擾亂美國(guó)市場(chǎng)，美國(guó)政府就允許在進(jìn)口“激增”的情況下實(shí)施特殊保障措施（簡(jiǎn)稱：特保）的特別條款與中國(guó)政府展開(kāi)了磋商。2008年前，只要美國(guó)確定中國(guó)紡織品進(jìn)口造成“市場(chǎng)擾亂”，即有權(quán)實(shí)施特保，針對(duì)其他商品的實(shí)施時(shí)限為2013年。 對(duì)于多數(shù)商品，企業(yè)界提出特保要求需經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(International Trade Commission)審核，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)各種訴求展開(kāi)調(diào)查，并向白宮提出建議。在紡織品方面，決定權(quán)落到了倫納德和CITA頭上。 正如倫納德對(duì)布什政府反對(duì)派人物所作的承諾，他在處理企業(yè)界訴求時(shí)并非形同虛設(shè)。整個(gè)2002年，他多次駁回了紡織品制造商對(duì)于啟動(dòng)新協(xié)議、對(duì)配額到期的紡織品繼續(xù)設(shè)限的請(qǐng)求。他堅(jiān)決主張將CITA以往含糊的程序規(guī)范化。 倫納德設(shè)立了紡織品設(shè)限的指導(dǎo)原則及時(shí)間表，要求企業(yè)提交可靠的進(jìn)口及生產(chǎn)數(shù)據(jù)支持他們的主張。倫納德說(shuō)，在這樣一個(gè)可能影響美國(guó)外交政策的程序上增加透明度，這一點(diǎn)非常重要。他提到對(duì)CITA的整頓時(shí)說(shuō)，“以前我們從來(lái)沒(méi)有做到這一點(diǎn)。” 推遲考慮實(shí)施新配額一度讓倫納德的舊同事懊惱不已?！拔覀兏械椒浅鈶?，”全國(guó)紡織協(xié)會(huì)(National Textile Association)總裁卡爾•斯皮爾豪斯(Karl Spilhaus)說(shuō)?！拔覀円恢痹谂険羲??！?003年上半年，行業(yè)內(nèi)游說(shuō)人士也頻頻與倫納德私下會(huì)面。他們希望他盡快采取措施，解釋提交保護(hù)要求的新規(guī)則。到2003年底，確立CITA的新體系后，倫納德終于露面。他建議CITA對(duì)特定的中國(guó)進(jìn)口商品實(shí)施新的限制。 據(jù)現(xiàn)任及前任政府官員和行業(yè)管理人士稱，討論初期，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部表示反對(duì)。勞工部和商務(wù)部支持，貿(mào)易代表屬(USTR)舉棋不定。 倫納德的舊故、美國(guó)制造業(yè)貿(mào)易行動(dòng)聯(lián)盟(American Manufacturing Trade Action Coalition)執(zhí)行董事奧古斯丁•坦蒂洛(Augustine Tantillo)的公共關(guān)系戰(zhàn)略讓倫納德獲得了堅(jiān)強(qiáng)后盾。坦蒂洛也是CITA前任主席。 坦蒂洛和其他游說(shuō)人士撰寫(xiě)并廣泛發(fā)布一份報(bào)告，稱中國(guó)即將占領(lǐng)美國(guó)服裝市場(chǎng)的75%之多?！拔覀兯龅囊磺芯褪窃谡f(shuō)，'讓我們把壓力也增大到這種程度'”，讓CITA被迫實(shí)施新的限制，坦蒂洛表示。 這對(duì)CITA向倫納德的建議傾斜起到了推波助瀾的作用。一位政府官員稱，政府擔(dān)心如果CITA拒絕行業(yè)的要求，政府將遭到紡織行業(yè)聯(lián)盟聲勢(shì)浩大的政治打擊。2003年12月，倫納德贏得了CITA全票通過(guò)，批準(zhǔn)對(duì)中國(guó)產(chǎn)胸衣、袍服、針織品征收12個(gè)月的進(jìn)口稅。CITA將原因歸咎于2000年至2003年間上述產(chǎn)品發(fā)貨量的大幅增長(zhǎng)，包括袍服1,484%的增長(zhǎng)。 中國(guó)官員對(duì)此強(qiáng)烈抗議，并召集美國(guó)駐北京大使召開(kāi)緊急會(huì)議，抗議上述行動(dòng)。 對(duì)紡織業(yè)而言，這只是剛剛開(kāi)始。面對(duì)2004年12月31日這個(gè)全球紡織品配額制度壽終正寢的日子，美國(guó)紡織品制造商開(kāi)始向政府施加壓力，要求其采取先發(fā)制人的保護(hù)措施。他們要求CITA根據(jù)進(jìn)口增長(zhǎng)預(yù)期而并非根據(jù)實(shí)際增長(zhǎng)設(shè)限。不過(guò)進(jìn)口商和零售商提起的一項(xiàng)訴訟阻撓了這一進(jìn)程。 遭到打擊后紡織業(yè)重新轉(zhuǎn)向CITA，要求根據(jù)紡織業(yè)正在遭受廉價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品打擊的事實(shí)推進(jìn)保護(hù)措施的實(shí)施。根據(jù)倫納德的新條例，任何新的限制措施都需要至少6個(gè)月的時(shí)間方能生效。這在坦蒂洛看來(lái)顯然是太長(zhǎng)了?！耙呀?jīng)火燒眉毛了，”他說(shuō)他對(duì)倫納德發(fā)出了這樣的警告。 坦蒂洛開(kāi)始敦促倫納德設(shè)立提前預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)控紡織品的進(jìn)口增長(zhǎng)。但這存在很多障礙。海關(guān)的電腦必須安裝特定程序，將有關(guān)數(shù)據(jù)篩選出來(lái)。處理公眾消費(fèi)數(shù)據(jù)的人口普查局(Census Bureau)不希望發(fā)布未經(jīng)準(zhǔn)確研究的數(shù)據(jù)。不過(guò)坦蒂洛在商務(wù)部(Commerce Department)工作的經(jīng)歷告訴他，數(shù)據(jù)是可以修正的?！斑@是他們的工作。他們就是要收集數(shù)據(jù)，然后編成報(bào)表，”他說(shuō)。 倫納德和他的同僚們開(kāi)始收集從海關(guān)獲得的另外一套數(shù)據(jù)。他們開(kāi)發(fā)了交叉檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的電腦程序，比如找出可能意味著報(bào)告錯(cuò)誤的反常跡象。3月份，商務(wù)部宣布一套新的報(bào)告系統(tǒng)形成，將進(jìn)口數(shù)據(jù)的發(fā)布提前數(shù)周。整套特別的數(shù)據(jù)顯示，2005年第一季度，中國(guó)棉織襯衫、女式襯衫和棉質(zhì)長(zhǎng)褲的進(jìn)口額較上年同期增長(zhǎng)1,000%以上，人造纖維內(nèi)衣進(jìn)口增長(zhǎng)300%。 5月13日，CITA較正常進(jìn)度提前3個(gè)月宣布了實(shí)施進(jìn)口限制的措施。 中國(guó)及美國(guó)零售商和進(jìn)口商均對(duì)上述舉措表示強(qiáng)烈憤慨。但倫納德仍然固執(zhí)己見(jiàn)，他將原因歸咎于進(jìn)口的增長(zhǎng)。他說(shuō)，“我們感覺(jué)這完全是正當(dāng)?shù)摹！?/font>