實行農產品直接補貼的原因 1．世貿組織規(guī)則的基本要求 世貿組織談判要求在農業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策。一方面，要減少國內支持政策對生產和貿易的扭曲影響作用，另一方面，又不能使農民的利益受到損失。因此，有必要改變對農民的補貼方法。 2．農業(yè)支持政策目標的多元化 直接補貼產生還有一個重要原因，就是對農村社會和環(huán)境目標的重視程度日益增強，對農村其他非經濟問題包括就業(yè)和農村發(fā)展的重視程度日益加強。為了讓農民不過度使用農村資源，或者為了使農村地區(qū)不因農民的過度外流而荒蕪而采用的各種各樣特殊的自主和補貼措施，主要是地區(qū)援助與發(fā)展計劃、資源停用和環(huán)境保護計劃等。 3．在市場基礎上維持有效率農業(yè)的需要 直接補貼已經成為最重要的農業(yè)政策之一。美國和歐盟對直接補貼政策的重視程度和強調程度均非常高。從具體實施的時間和力度上看，都是美國在先，歐盟次之，日本居后。美國的改革是全面的，力度最強，直接補貼措施與當前生產徹底脫鉤；歐盟的改革也較全面，但是尚未與當前的生產完全脫鉤。農民現(xiàn)在能夠享受到的直接補貼額還與目前的生產有聯(lián)系，盡管有一些約束條件；日本的直接補貼僅僅是地區(qū)性的、局部的。美國的農產品市場和市場價格完全是開放的，與世界市場是一體化的；歐盟的農產品市場和市場價格與世界市場仍然有一定的距離，盡管程度已經大大減弱；而日本的農產品市場與世界市場的距離更大。 4．有利于降低補貼運作的成本 從具體操作實施上看，美國的脫鉤補貼在美國的具體情況下，相當簡單，在核實基期產量之后，現(xiàn)在每年的補貼過程幾乎不用任何操作成本，農民不需要申報，政府不需要核實，只要按照每年聯(lián)邦政府確定的單位標準向農民轉賬發(fā)錢就行了。 歐盟按照種植面積進行補貼的情況則要復雜得多。農民每年都需要將種植情況申報，政府還要核實，管理過程較為復雜，操作成本高。歐盟、美國和日本在環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展計劃方面的政策實施過程，更為復雜一些。尤其是美國的土地休耕保護，實際上是按個案處理的，需要對農戶的申請逐個審查比較，并確定是否補貼以及補貼多少。 美國的農產品直接補貼政策 1．生產靈活性合同補貼 美國這種直接補貼是最典型的脫鉤收入補貼。其法律依據(jù)是1996年聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案。該法案對于種植小麥、玉米、高粱、燕麥、水稻和棉花的農民，按照基期的生產數(shù)量進行直接收入補貼。農民可能獲得的直接補貼只與其所生產的產品類別和數(shù)量以及政府所規(guī)定的單位重量補貼額有關，具有生產決策的靈活性，因此稱為生產靈活性補貼。需要關注的是2002年5月公布的有關美國新農業(yè)法規(guī)定，即今后10年里政府用于農業(yè)的撥款將達1900億美元，比目前實行的農業(yè)補貼的開支增加了80%。新農業(yè)法表明布什政府的農業(yè)政策發(fā)生重大變化。 2．土地休耕保護計劃 土地休耕保護計劃最早是根據(jù)1985年“食品安全法案”，當時的目標是休耕4500英畝耕地。1996年的“聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案”延長了這項計劃，計劃到2002年休耕保護土地3640萬英畝。按照這項計劃，農民可以自愿提出申請，與政府簽訂長期合同，將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或者林地。全國對每個農民的補貼額平均為5000美元。1996年美國政府調整其執(zhí)行長達數(shù)十年的土地休耕輪作政策，支持農民擴大耕作面積，進而擴大出口，從而影響世界糧食等主要農產品的價格。 3．農業(yè)災害補貼 （1）災害救濟政策：根據(jù)每年自然災害發(fā)生后的情況確定，被視為“綠箱”政策。（2）特大災害保險政策：農民只需要對每種作物交納60美元的手續(xù)費就可以參加。（3）多種災害保險政策：從類別上看，可以細分為單個農場的產量保險、單個農場收入保險、以縣為單位的產量保險、以縣為單位的作物收入保險等。由于不能充分滿足WTO“綠箱”政策的標準，也由于美國的黃箱政策支出減少，因此美國主動將此類保險政策支出列為黃箱政策。 歐盟的農產品直接補貼政策 1．按種植面積補貼 按照歐盟2000年農業(yè)改革計劃，谷物的支持價格在兩年之內降低15%。而油料、蛋白作物則按世界市場價格。為部分地彌補價格降低對收入的影響，農民可按照面積和產量獲得政府的補貼。 2．休耕補貼 休耕補貼分為兩種，一種是面積補貼所涉及到的，每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的條件，大農場必須休耕10%。另一種多年性休耕，至少休耕10年以上。100公頃以下的農場最多10公頃。 3．環(huán)境保護補貼 基本原則是：自愿參加，至少5年，遵守有關環(huán)境保護的規(guī)定。多年性休耕補貼是列在環(huán)境保護補貼項目之下的。 2002年7月，歐盟委員會已經計劃對其每年400億歐元的農業(yè)政策進行改革，降低農作物補貼，切斷產出和補貼之間的傳統(tǒng)聯(lián)系，將對具有40年歷史的共同農業(yè)政策進行廣泛的改革。這個改革將改變15個成員的農業(yè)面貌。 日本的農產品直接補貼政策 日本對農民的直接補貼主要是2000年新出臺的對山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。這種措施要符合兩個基本條件：（1）受補貼地區(qū)是客觀條件不利的地區(qū)。（2）補貼的額度控制在一定的范圍內，不超過地區(qū)由于條件不利所受到的損失。此項補貼的對象是根據(jù)有關法規(guī)劃定的山區(qū)和半山區(qū)的農田。對農田的條件要求包括：至少1公頃以上毗連成塊，坡度大，地塊小而必須規(guī)整的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情況如農民老齡化比例高，荒地比例高等。補貼的理論標準是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產成本差異的80％。具體標準是根據(jù)水田、草地和人工草地分別設定，并按陡坡地和非陡坡地設定兩極標準。每個農戶每年可以享受的補貼上限為100萬日元。政府為此支付的財政總支出為700億日元。 歐美日農產品補貼政策的意義 分析美國、歐盟和日本對農民直接補貼做法，可以得出四點結論： 1．從間接補貼到直接補貼雖然是一個必然的趨勢，但過去的間接補貼也是一個合理存在的歷史過程。只有有了過去的間接補貼的經驗和教訓，才有今天對直接補貼的認識和實踐。國外是這樣，我國也一樣。特別在我國改革開放過程中，在計劃經濟向市場經濟體制的過渡中，對于流通環(huán)節(jié)的間接補貼是一個難以回避的過程，也是一個不可逾越的階段。 2．最終補貼的落實都要以農民的土地面積為依據(jù)。從上面對美國、歐盟和日本的補貼政策敘述中可以看出，無論采取什么方法計算農民應得的補貼數(shù)額，最終落實都要以農民的土地面積為依據(jù)。不同之處在于美國基期土地面積確定以后就不再變動，而歐盟有些作物作為補貼依據(jù)的土地面積每年要發(fā)生變動。 3．并非種植所有作物與所有地區(qū)都能得到直接補貼。如美國享受補貼的作物為小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻、棉花、大豆、油料和花生；歐盟的補貼限于各種谷物、油料作物、豌豆、蠶豆等蛋白作物、麻類等纖維作物；日本則將補貼控制在有客觀不利條件的山區(qū)、半山區(qū)。這表明，直接補貼的發(fā)放要與國家對農業(yè)的扶持相統(tǒng)一，主要扶持那些具有劣勢的作物和地區(qū)，以提升農業(yè)競爭力，推進不同地區(qū)的協(xié)調發(fā)展。 4．從具體操作實施過程看，補貼的操作成本不同。美國的方案相當簡單，操作成本低，農民不需要申報，政府也無需核實，只要按照政府確定的標準計算補貼數(shù)額。而歐盟的方案則較為復雜，操作成本較高，農民每年都要將種植情況向政府申報，政府還要核實。 農產品直接補貼政策的差異性分析 1．補貼目標不同 從保護性補貼政策設計目標看，美國主要是基于“農民收入平價”原則，試圖通過大規(guī)模補貼把農民收入提高到與城市居民大體相等的水平。由于這一原則與農產品消費需求存在矛盾，補貼帶來的過剩農產品需要到國際市場上釋放，結果表現(xiàn)為農產品出口貿易爭端加劇。 2．補貼的形成機制不同 一是補貼的執(zhí)行主體不同 我國保護價收購執(zhí)行的主體是國有糧食企業(yè)，它既承擔著按保護價敞開收購農民余糧的政府職能，又要承擔順價銷售的企業(yè)經營職能。在一個企業(yè)內部兼有政府委托的保護和企業(yè)自主經營、自負盈虧的雙重職能，使企業(yè)的經營行為和盈虧財務在企業(yè)與政府之間無法界定，難以劃清，再加上企業(yè)的主觀逐利行為使得本來就不清楚的利益關系變得更為復雜。而美國執(zhí)行價格支持性收購的主體是美國的“農產品信貸公司”，它隸屬于聯(lián)邦政府農業(yè)部，是一個國營事業(yè)單位。農產品信貸公司的職員是美國農業(yè)部農場服務局的聯(lián)邦公務員，由聯(lián)邦政府支付工資，它的主要功能是實施聯(lián)邦政府對農業(yè)補貼的政策。該公司可以收購農產品，也可以直接支付農民所得補貼。與我國國有糧食企業(yè)相比，美國和歐盟的農產品信貸公司職能單一，只承擔政府的補貼職能，沒有企業(yè)經營任務，不存在自己的利益，它是國家利益的代表，又是農民利益的保護者。 二是補貼的參照依據(jù)不同 我國的保護價是由政府制定的，而政府制定保護價參考依據(jù)是市場價。但由于我國的糧食收購是由國有糧食企業(yè)壟斷，沒有形成公平競爭的主體和競爭市場，所以糧食的市場價也不是市場競爭的結果。這種不是通過市場競爭形成的所謂市場價就不可能反映糧食的真正的供求關系。在這種情況下，政府定價的隨意性比較大，糧食企業(yè)收購過程中的隨意性更大，農民經常反映的壓級壓價就是這種價格形成機制不公平的表現(xiàn)。而美國的差價補貼是事先確定一個目標價格，然后按目標價格與實際的平均市場價格之差對農民進行補貼。這種平均市場價是在糧食價格徹底放開，糧食市場競爭充分的前提下形成的。農民得到的高于市場價的差價補貼是一種實實在在的國家給予的額外補貼。所以，多年來，美日歐農業(yè)部沒有接到一例農民反映補貼資金運作不當?shù)耐对V。 三是補貼的預算方式不同 美國的農產品信貸公司經國會立法批準，每年可以在300億美元的限額內直接向美國財政部借貸周轉金，作為執(zhí)行農業(yè)部農民補貼與價格支持政策而發(fā)放給農民補貼款。這筆借款均在下年度國會審議通過的撥款法案中沖銷。美國聯(lián)邦預算將這一類支出列為強制性支出，而農業(yè)部聯(lián)邦公務員的工資則屬于靈活性支出。就是說，美國政府若財政困難，公務員的工資可以不發(fā)，但對農民的補貼不會不給。而我國對保護價的補貼往往缺少預期和硬性的預算約束。究竟需要多少預算支出事先心中無數(shù)，事中資金往往不能兌現(xiàn)，特別是地方政府的糧食風險基金不能全部到位，事后由于超支過大，預算無法解決，形成掛賬。 通過與國外的農業(yè)補貼措施的比較，我們可以看出： 1．我國農業(yè)補貼支出少，對農業(yè)發(fā)展的支持力度小 我國屬于“綠箱”措施的農業(yè)補貼支出很少，占農業(yè)生產總值的比例很低。我國“黃箱”措施的農業(yè)補貼支出占農業(yè)生產總值的比例為1．23%，同期美國和歐盟對本國農業(yè)的補貼已分別占到農業(yè)生產總值的50%和60%，日本更是高達76.7%。 2．我國農業(yè)補貼措施少，對農業(yè)的影響程度低 我國目前還沒有“藍箱”措施的補貼。在“綠箱”補貼措施中，其他國家所采用的保險補貼、休耕等資源停用補貼、農業(yè)結構調整補貼等在我國還是空白，同時我國還沒有啟用對農民的直接補貼。對農民主要采用價格支持等間接補貼，農民得到的補貼是間接的，從補貼中使農民得到的利益在效果上不明顯。 相關鏈接 綠箱政策和黃箱政策 WTO農業(yè)補貼包括國內支持和出口補貼兩部分。國內支持措施可分為兩類，一類是不引起貿易扭曲的政策，叫“綠箱”政策，它是指政府執(zhí)行某項農業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者中轉移而來，且對生產者沒有影響的農業(yè)支持措施，這些政策都可以免于減讓承諾。另一類是可以產生貿易扭曲的政策，叫“黃箱”政策，要求予以削減，用“支持總量”（AMS）來進行數(shù)量表示。國內支持減讓承諾的政策范圍包括：價格支持，營銷貸款，面積補貼，牲畜數(shù)量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，某些有補貼的貸款計劃等。