4、保障措施2002年以來(lái)，由于中國(guó)已加入世貿(mào)組織和紡織品配額的逐步取消，中國(guó)紡織品對(duì)美出口出現(xiàn)了明顯增長(zhǎng)。2003年7月24日，由美國(guó)14個(gè)主要貿(mào)易協(xié)會(huì)組成的紡織纖維業(yè)聯(lián)盟正式向紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)（CITA）提出申請(qǐng)，要求對(duì)從2003年1月1日起取消配額限制的部分紡織品實(shí)施特別保障措施，產(chǎn)品涉及4個(gè)領(lǐng)域：（1）針織布；（2）棉及人造纖維手套；（3）棉及人造纖維袍服；（4）棉及人造纖維胸罩。 　　2003年8月18日，有關(guān)手套的訴訟被美國(guó)紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)駁回，11月17日，CITA決定對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的針織布、胸衣、袍服啟動(dòng)特別保障措施，并單方面宣布對(duì)上述3種產(chǎn)品實(shí)行進(jìn)口配額限制，即年進(jìn)口增長(zhǎng)率不得超過(guò)7.5%.美國(guó)政府對(duì)中國(guó)的3種紡織品提起的特別保障措施不合法，不合理，是一種隨意性極大的貿(mào)易保護(hù)行為，美國(guó)的紡織業(yè)貿(mào)易政策在具有強(qiáng)大政治影響力的紡織業(yè)者操縱下，嚴(yán)重政治化。美國(guó)此次特保措施的實(shí)施存在以下嚴(yán)重問(wèn)題：CITA公布的對(duì)紡織品提出特保申請(qǐng)的程序本身存在以下嚴(yán)重問(wèn)題：（1）《程序》對(duì)“同類(lèi)和直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”、“市場(chǎng)擾亂”、“貿(mào)易有序發(fā)展”等關(guān)鍵概念均未定義。因此《程序》缺乏啟動(dòng)磋商程序的實(shí)體判定標(biāo)準(zhǔn)，增加了適用上的不確定性和有關(guān)部門(mén)的自由裁量權(quán)，不符合世貿(mào)組織透明度原則。中國(guó)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)特保條款的有關(guān)概念作進(jìn)一步明確解釋。 　　美國(guó)國(guó)內(nèi)的有關(guān)法律對(duì)上述有關(guān)概念有直接或間接說(shuō)明。例如，根據(jù)《貿(mào)易法》第202條，“同類(lèi)和直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”必須考慮以下因素：（1）產(chǎn)品實(shí)際特征（2）關(guān)稅待遇（3）生產(chǎn)過(guò)程，例如在哪里和如何生產(chǎn)（4）其使用（5）分銷(xiāo)渠道等；1974年貿(mào)易法421（C）（1）對(duì)“市場(chǎng)擾亂”有定義。421（d）進(jìn)一步提出，為了判定存在市場(chǎng)擾亂，必須提供數(shù)據(jù)證明，進(jìn)口激增，對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的價(jià)格影響；價(jià)格和進(jìn)口激增之間的關(guān)系，和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)直接競(jìng)爭(zhēng)；《1974年貿(mào)易法》第406條和《1930年關(guān)稅法》第七部分都提到了“實(shí)質(zhì)損害”。關(guān)稅法把它定義為“inconsequential， immaterial or unimportant”。406條雖然沒(méi)有定義，但是其歷史里，把它和在201部分的“嚴(yán)重傷害”作了對(duì)比。相對(duì)來(lái)說(shuō)，它比嚴(yán)重傷害要輕，就現(xiàn)實(shí)傷害還是威脅而言都是如此。在衡量時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的三個(gè)相關(guān)因素是，在202（C）（1）（A）生產(chǎn)設(shè)備閑置、不能在正常利潤(rùn)水平盈利、失業(yè)。其它相關(guān)因素還包括生產(chǎn)、銷(xiāo)售、存貨、設(shè)備利用率、市場(chǎng)份額、就業(yè)、工資、生產(chǎn)率、盈利、資本支出、研究和發(fā)展支出的綜合考慮。 　　而《程序》沒(méi)有任何關(guān)于有關(guān)定義及其實(shí)施的明確說(shuō)明。 　?。?）《程序》規(guī)定了申請(qǐng)方的條件，包括代表生產(chǎn)同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商以及代表生產(chǎn)同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品部件的生產(chǎn)商等，中方認(rèn)為，中國(guó)加入世貿(mào)組織的議定書(shū)中沒(méi)有關(guān)于誰(shuí)可以提出申請(qǐng)的說(shuō)明。因此有關(guān)申請(qǐng)人問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以《保障措施協(xié)議》為依據(jù)?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》明確規(guī)定只有直接競(jìng)爭(zhēng)和代表國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類(lèi)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商才有資格提出申請(qǐng)。因此美國(guó)的做法不符合世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》及其有關(guān)判例和中國(guó)加入世貿(mào)組織法律文件的規(guī)定。 　　（3）程序?qū)υa(chǎn)于中國(guó)的紡織品服裝產(chǎn)品的進(jìn)口與產(chǎn)生市場(chǎng)擾亂之間的因果關(guān)系缺乏明確規(guī)定，這不符合中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)242段（a）項(xiàng)關(guān)于在提請(qǐng)磋商前向中國(guó)闡明“原產(chǎn)于中國(guó)產(chǎn)品的作用”的規(guī)定。程序雖然要求上訴時(shí)必須提供產(chǎn)品描述、有關(guān)進(jìn)口、生產(chǎn)狀況和市場(chǎng)份額的資料，但是憑這些簡(jiǎn)單的資料并不能說(shuō)明從中國(guó)進(jìn)口和美國(guó)市場(chǎng)擾亂的必然聯(lián)系。在缺乏利潤(rùn)、市場(chǎng)價(jià)格、就業(yè)等數(shù)據(jù)的條件下，衡量美國(guó)同類(lèi)和競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的受損情況就更武斷。程序雖然要求提供資料，說(shuō)明從中國(guó)進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)同類(lèi)和直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品生產(chǎn)的影響，包括價(jià)格等，但是這樣的要求是作為“額外數(shù)據(jù)”要求被提出的。 　?。?）程序?qū)ι暾?qǐng)方提交材料缺乏嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定申請(qǐng)方應(yīng)提供“可獲得的信息”（available data），而根據(jù)中國(guó)加入世貿(mào)組織報(bào)告書(shū)242（a）的規(guī)定，美方在請(qǐng)求與中國(guó)進(jìn)行磋商前，應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于磋商請(qǐng)求的原因和理由的詳細(xì)事實(shí)說(shuō)明，美方規(guī)則實(shí)際上降低了對(duì)此項(xiàng)信息的審查標(biāo)準(zhǔn)。而此種情況恰恰是采取措施最重要的前提條件。 　　（5）程序第3條規(guī)定，委員會(huì)可以主動(dòng)地考慮原產(chǎn)于中國(guó)的紡織品服裝進(jìn)口是否由于市場(chǎng)擾亂，威脅阻礙本國(guó)產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展。中國(guó)入世工作組報(bào)告242段中，并沒(méi)有這個(gè)條款。 　　（6）程序第4條對(duì)再次提起申請(qǐng)做出了規(guī)定，而中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)第242（f）段已明確規(guī)定對(duì)同一種產(chǎn)品不得重新實(shí)施這一措施。第242（f）段是1997年中美紡織品協(xié)議第8段（f）款的翻版，“不得重新實(shí)施”（without reapplication）是中方對(duì)美方原談判案文之反建議。中方要求對(duì)同一產(chǎn)品不得重新實(shí)施設(shè)限措施是對(duì)接受紡織品保障措施的一種妥協(xié)，也是對(duì)該措施施加的一種限制，美方在談判中已接受。但美方在其實(shí)施程序中卻有關(guān)于“重新實(shí)施”的規(guī)定。 　?。?）實(shí)施措施缺乏公平和公正。就保障措施對(duì)貿(mào)易的不利影響議定適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易補(bǔ)償方式是世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》的基本原則之一，也是確保保障措施得以公平和公正適用的前提條件，而美方規(guī)則中無(wú)此規(guī)定。 　?。?）《程序》沒(méi)有將請(qǐng)求及時(shí)告知被申請(qǐng)人的規(guī)定。通知被申請(qǐng)人是調(diào)查機(jī)關(guān)的基本義務(wù)，也是被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)享有的最基本的權(quán)力之一，是被申請(qǐng)人及時(shí)作出抗辯的一個(gè)最基本的前提條件。雖然美方有關(guān)商業(yè)機(jī)密信息依法當(dāng)受保護(hù)，但是有關(guān)信息至少應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)方及其律師公開(kāi)，否則就損害了被申請(qǐng)方的抗辯權(quán)。《程序》規(guī)定的30天公眾評(píng)論期也過(guò)短，被申請(qǐng)方和其他關(guān)系利害方不可能有充分時(shí)間收集材料，發(fā)表意見(jiàn)，不能保護(hù)中國(guó)出口方和其他有關(guān)利害關(guān)系人提出批評(píng)意見(jiàn)的權(quán)利。 　　美國(guó)申請(qǐng)方在提出特保的申請(qǐng)中，也存在提供的數(shù)據(jù)和論據(jù)粗糙并帶有主觀(guān)任意性，不能證明從中國(guó)進(jìn)口對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的干擾的嚴(yán)重缺陷。 　　申請(qǐng)中雖然列出了來(lái)自全球和中國(guó)的進(jìn)口，中國(guó)占的份額，美國(guó)產(chǎn)品、外國(guó)產(chǎn)品和中國(guó)產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率表格，但是用這些有限的數(shù)據(jù)說(shuō)明進(jìn)口和生產(chǎn)狀況并不充分。申請(qǐng)中雖然也列出了美國(guó)生產(chǎn)和市場(chǎng)份額的下降，但是未能說(shuō)明這些下降與從中國(guó)進(jìn)口直接相關(guān)。按照特保措施的要求，“在認(rèn)定是否存在市場(chǎng)擾亂時(shí)，受影響的世貿(mào)組織成員應(yīng)考慮客觀(guān)因素，包括進(jìn)口量、進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)同類(lèi)產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品價(jià)格的影響以及此類(lèi)進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)生產(chǎn)同類(lèi)產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響”，但美國(guó)紡織纖維業(yè)聯(lián)盟的上訴書(shū)未能提供充分資料說(shuō)明這種相關(guān)性的存在。 　　此外，指責(zé)從中國(guó)進(jìn)口紡織品導(dǎo)致美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的衰退以及工人失業(yè)問(wèn)題也極為牽強(qiáng)。事實(shí)上，為挽救美紡織業(yè)停滯不前和周期性衰退，美大部分紡織品制造商多年前就開(kāi)始將這類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程外包，采購(gòu)商也不再在本土采購(gòu)?fù)?lèi)產(chǎn)品。關(guān)于美國(guó)紡織業(yè)衰退和就業(yè)人數(shù)減少，其原因有二：一是美國(guó)國(guó)內(nèi)“去工業(yè)化”的結(jié)果。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益向服務(wù)化轉(zhuǎn)型，需求模式從制造品轉(zhuǎn)向服務(wù)，而同時(shí)制造業(yè)的生產(chǎn)率相對(duì)服務(wù)大幅提高、與之相關(guān)的制造品價(jià)格大幅下降，造成制造業(yè)在美國(guó)就業(yè)中的比例持續(xù)減少。這種現(xiàn)象在其他工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)同樣存在，其原因均與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。二是2000年經(jīng)濟(jì)衰退以后，美國(guó)的失業(yè)率上升，并不只是制造業(yè)工人失業(yè)。美國(guó)工人的失業(yè)更大程度上是來(lái)自經(jīng)濟(jì)周期因素，而不是貿(mào)易因素。在美國(guó)進(jìn)口和貿(mào)易逆差迅速增長(zhǎng)的上世紀(jì)90年代，制造業(yè)工人的失業(yè)率從1990年的5.8%下降到2000年的3.6%.進(jìn)口增長(zhǎng)與美國(guó)工人失業(yè)沒(méi)有必然聯(lián)系。 　　就美國(guó)對(duì)中國(guó)設(shè)限的三類(lèi)紡織品本身來(lái)看，其進(jìn)口增加、出口下降并不是發(fā)生于從中國(guó)進(jìn)口以后，而是此前幾年就已經(jīng)出現(xiàn)。根據(jù)中國(guó)紡織商會(huì)對(duì)美國(guó)袍服國(guó)內(nèi)生產(chǎn)情況的研究，1998年以來(lái)，除2000年外，美國(guó)國(guó)內(nèi)袍服產(chǎn)量持續(xù)下降，1998年、1999年和2001年分別下降7.5%、7.2%、40.4%，2002年下降18.7%，以上數(shù)據(jù)表明美國(guó)袍服產(chǎn)量大幅下降和市場(chǎng)占有率降低早在2002年該類(lèi)別一體化以前就已發(fā)生，且降幅最大的年度是在2001年，由此可見(jiàn)美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮是其自身行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力的結(jié)果，與中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口增長(zhǎng)無(wú)必然聯(lián)系。與美國(guó)的申請(qǐng)方所說(shuō)的相反，正是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)減少產(chǎn)生的市場(chǎng)空缺才導(dǎo)致了進(jìn)口的增加。此外，根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1999至2002年，美國(guó)服裝零售價(jià)格連續(xù)下降，四年累計(jì)下降7.5%，其中男裝價(jià)格累計(jì)下降9.3%，女裝價(jià)格累計(jì)下降7.4%，服裝零售價(jià)格的下降同時(shí)也影響了上游紡織服裝廠(chǎng)商的出廠(chǎng)價(jià)格。這說(shuō)明，出口價(jià)格下降的最主要原因是美國(guó)國(guó)內(nèi)服裝零售價(jià)格的連續(xù)下降。 　　美國(guó)紡織品進(jìn)口商協(xié)會(huì)USA－ITA指出，紋胸和行李箱都是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，本身就適合在中國(guó)這樣的國(guó)家生產(chǎn)；之前由于配額數(shù)量限制，企業(yè)不得不將行李箱這類(lèi)產(chǎn)品的組件運(yùn)到其它國(guó)家進(jìn)行加工再出口，現(xiàn)在只不過(guò)是結(jié)束了這種不正常的商業(yè)行為，節(jié)省出大量時(shí)間和成本。據(jù)稱(chēng)，美國(guó)每年為紡織品和服裝的貿(mào)易保護(hù)付出的代價(jià)是130億美元，主要承擔(dān)的是低收入者，因?yàn)樗麄儫o(wú)法買(mǎi)到便宜的服裝?？梢?jiàn)，美國(guó)應(yīng)做的是解決國(guó)內(nèi)工人失業(yè)和轉(zhuǎn)型問(wèn)題，而不是貿(mào)易保護(hù)。中美貿(mào)易符合美國(guó)的根本利益。（社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所專(zhuān)家組　本課題受商務(wù)部世界貿(mào)易組織司委托）